2013年12月23日下午，由南方都市报主办的“两岸对话破解城市更新”论坛在深圳威斯汀酒店举办。论坛邀请了台湾都市更新研究发展基金会执行长丁致成等权威人士分析台湾在旧城改造过程中的经验。
丁致成表示，与大陆城市主导的旧城改造不同，在台湾，城市更新的主导者由民间而非政府主导。“台湾的经验可借鉴，但未必能为大陆城市直接照搬，主要是台湾启动城市更新与其发展阶段和人口老龄化相关，同时，也与其较为敏感的生态环境相关。”丁致成说，台湾在启动项目改造时，首先会制定详细的城市更新计划，在此基础上，采取多数决、权利变换、容积奖励、税收减免等方式，充分协调各方的利益，从而减少了不确定性。同时，因为对规划、规则以及对各方利益的尊重，台湾都市更新的速度非常缓慢，而大陆城市的推进速度较快，容易激起各方矛盾。
缘起为解决违建和开辟交通设施启动改造
与大陆城市不同，台湾旧城改造的历史可追溯至上个世纪60年代。
当时为了实现旧城区改造，台湾在都市计划法中增列了关于城市更新项目的条例，旨在推动旧城改造和新城建设。虽将此列入了计划法内，但实际上未能真正运用。
直到1973年前后，随着都市违建问题日益增多，且很多交通要道太窄存在安全隐患等问题，政府开始再次修正上述法律，为了美化市容、解决安全隐患等，台湾都市计划法单独增列了关于旧城改造的内容，并开始启动执行。
“当时也采用强拆的方式解决大量未经许可而搭建的违章建筑。”丁致成表示，但很快引起市民反弹。直到三年后，存在大量违章建筑的台北市率先成立了都市更新科，并制订了《台北市都市更新实施办法》，正式开启旧城改造的大幕。随后，政府开始对台北市绍安、柳乡等多个地区实施更新。
这样的方式持续了21年后，为了更好地解决旧城改造问题，台湾对都市更新条例立法。一年后的1998年，都市更新条例立法工作正式完成，开始推动全面旧城更新工作。同时，旧城改造工作从原来的政府主导逐渐向民间主导进行过渡。因旧城改造程序繁杂、涉及面较广，直到2005年，城市更新工作才慢慢由民间来主导。随后，很多民间基金会开始介入城市更新工作，并陆续出台了《都市更新示范计划》、《加速推动都市更新方案》以及都市更新产业行动计划等。据统计，从2003年至今，都市更新的项目大概有近200个。
缘由人口老龄化迫使城市不能再扩建
丁致成说，之所以要大力推动城市更新，而不是一味加大建筑规模，其主要的原因是人口老龄化。根据测算，台湾的人口将在2026年达到零增长，随后可能出现逐年下降的趋势。“当城市人口只会降低不会增加时，对都市的发展来讲有重要的意义，因为十年后台湾就进入了超高龄社会，真正有生产力的人口可能只占了一半左右。”丁致成表示，当整个社会出现大的改变后，都市的发展也必须要有所改变，因为这个时候面临的问题不是量不足，而是大家需要质的提升。
“如果这个时候还一味地进行建筑扩张，都市只会出现严重供过于求，所以城市建设也应该是由更新来取代原来的扩张。”丁致成说，按照现在的人口增长率测算，在未来15年内，台北最多增加61万人，增幅相当有限，而整个市区足以容纳2400万人，城市土地利用率仅为76%。在这样的情形下，都市计划完全不扩大或增加容积及公共基盘设施下，即可满足未来永续都市人口的充足需求。
此外，台湾是一个生态非常敏感的岛屿，地震等自然灾害频发，为了生态保育，都市建设不能继续扩张，这就要求台湾必须通过都市更新解决居住。“如果我们不断地把都市扩大，一些生态敏感地区跟山坡地就会遭受到严重破坏，可能会造成森林消失、水土保持破坏，甚至是含氧水源功能丧失、地滑等各种问题，为了让台湾永续发展，必须要停止都市扩张的速度。”丁致成说，曾在1997年台湾因过度拓展到山坡地开发建设，导致林肯大郡百余户房屋损毁，28个生命逝去，这给了台湾一个非常大的警示，不再碰任何的山坡地。
“有超过30%以上的山坡地都是禁止开发的范围，能够开发的范围只能局限在平地和现有的都市计划范围内。”丁致成说。据统计，截至2011年台湾屋龄达到30年以上老旧住宅约302 .8万户，约占总存量的37%。10年后，老旧房屋的比例将快速攀升至56%，若更新速度缓慢，问题将更为严重，这就迫使台湾必须进行旧物改造。
特色再开发利用旨在增进公共利益
与大陆大拆大建不同，由民间主导的台湾都市更新工作不是为了让开发商赚钱，在城市建设用地的再开发利用过程中，必须要复苏都市机能，改善居住环境，增进公共利益。开发建设中，必须按照《都市更新条例》所定的程序，实施重建、整建或维护。
“处理方式分重建、整建或维护三种，重建指拆除更新单元内原有建筑物，重新建设；整建是指改建、修建更新单元内建筑物，或更新设备改善公共设施；而维护就是加强更新单元内土地使用及维护管理，如大楼外墙维护和增加无障碍设施等。”丁致成说，在确定项目需要重新建设时，建设土地必须以权利变换方式等方式，经全体土地及合法建筑物所有权人同意以协议合建或其他方式后方可实施。“其中最重要的一种处理方式我们称之为‘权利变换’的制度，就是所谓的协议合建，若100%所有的权利人都同意，政府就不介入去协谈了。”丁致成说，这个制度并不是台湾原创，而是仿效日本和韩国的制度，透过一个公开、公平、公正的方式，来处理这些权利人更新前后的产权关系。
此外，台湾都市更新还有个特色就是“多数决机制”，即在政府划定的都市更新范围内，如果是政府主导都市更新，就不需要取得权利人的同意；但如果是民间来主导的话，则必须取得大多数人的同意。“民间主导推动时需要3/5以上的权利人同意，土地跟楼地面积要超过2/3的人同意，才可以实施更新的事业。如果这个地方发生自然灾害等状况，需要赶快进行时，只要1/2的人同意就可以了。”丁致成说。
此外，还有容积率奖励(不超过1.5倍)、税费减免等方式推动城市更新工作持续推进。
专家介绍
丁致成 台湾都市更新研究发展基金会执行长
自1997年起参与台湾都市更新政策及法令制定与推动，协助筹备都市更新研究发展基金会，并担任执行长一职至今。其所负责的基金会在九二一震灾小区重建过程中发挥了重大的功能，今天，更积极协助100个以上一般小区、开发者推动更新事业，并成为政府推动都市更新的重要专家智库。
台湾进展
十年完成138个项目近40万平方米
“从2002年至2012年，台北市共核定完成了138个都市更新项目，合计面积约39.94公顷(39.94万平方米)。过去15年的更新工作提供了2.95万户住宅。而全台湾有303万户超过30年以上的老旧住宅需要更新，按照这样的速度，预估需要1540年才能完成。”丁致成说，依次来推算，未来30年也仅能增加5.9万户住宅，缓不济急。
对于都市更新进展缓慢的原因，丁致成透露，很多的困难来自公有土地管理机关不配合，虽然根据规定，公有土地一定要参与都市更新，但全台湾共有4000多个公有土地的管理机关，很多因自己的某些目的不配合整个更新的案件进行。
此外，都市更新之所以缓慢，与台湾高昂的地价有关系，且土地所有权非常零碎，可能20平方米的土地有70- 80个土地所有权人，所以在做一个更新项目时，要征得几百个所有权人同意。“台湾土地权利人对土地非常执著，很少有人愿意放弃自己的所有权，领钱走人这种事情在台湾都市更新中是很少见的。”丁致成说。他表示，以目前这样的推动速度，仅台北市划定的500公顷都市更新区域，以每年能够完成两三公顷的速度，要花130年。
